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        《長江保護法》的八大亮點

        發布時間:2021-03-05 字體大?。?

        《長江保護法》于2021年3月1日起施行。

        長江保護,法治先行?!堕L江保護法》是我國第一部流域專門法律,對于貫徹落實習近平生態文明思想和黨中央有關決策部署,加強長江流域生態環境保護和修復,促進資源合理高效利用,保障生態安全,實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展,具有重大意義,其實施非常必要,非常及時。

        《長江保護法》包括總則、規劃與管控、資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展、保障與監督、法律責任和附則9章,共96條,具有以下八個方面的亮點:

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        樹立綠色發展規矩

        長江擁有獨特的生態系統,是我國重要的生態寶庫。隨著長江流域經濟的快速發展,生態資源透支比較嚴重,環境污染問題日益凸顯,習近平總書記曾痛心地說,“長江病了,而且病得還不輕”,并指出長江流域可持續性發展面臨的嚴峻挑戰,是長江的主要“病灶”。

        2016年1月5日,習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指出,當前和今后相當長一個時期,要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發。因此,《長江保護法》為長江流域立下綠色發展規矩:

        一是確立綠色發展理念?!堕L江保護法》在第三條中明確要求,長江流域經濟社會發展,應當堅持生態優先、綠色發展,共抓大保護、不搞大開發;長江保護應當堅持統籌協調、科學規劃、創新驅動、系統治理。將“共抓大保護、不搞大開發”寫入法律,成為長江流域各地區經濟發展必須共同遵守的法律制度。

        二是統籌綠色發展規劃?!堕L江保護法》第十八條明確要求,國務院發展改革部門會同國務院有關部門編制長江流域發展規劃,科學統籌長江流域上下游、左右岸、干支流生態環境保護和綠色發展,報國務院批準后實施。并在第二十二條中明確要求,長江流域產業結構和布局應當與長江流域生態系統和資源環境承載能力相適應;禁止在長江流域重點生態功能區布局對生態系統有嚴重影響的產業;禁止重污染企業和項目向長江中上游轉移。

        三是制定綠色發展紅線?!堕L江保護法》第二十六條明確要求,禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目;禁止在長江干流岸線三公里范圍內和重要支流岸線一公里范圍內新建、改建、擴建尾礦庫;但是以提升安全、生態環境保護水平為目的的改建除外。

        四是明確綠色發展措施?!堕L江保護法》在第六章專設一章共11條,規定綠色發展的措施,具體包括推進產業升級改造和清潔化改造,加快雨水自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市建設,科學確定養殖規模和養殖密度、強化水產養殖投入品管理,加強長江流域綜合立體交通體系建設,統籌建設船舶污染物接收轉運處置設施、船舶液化天然氣加注站,制定港口岸電設施、船舶受電設施建設和改造計劃等。

        五是建立綠色發展評估機制?!堕L江保護法》第六十七條要求,國務院有關部門會同長江流域省級人民政府建立開發區綠色發展評估機制,并組織對各類開發區的資源能源節約集約利用、生態環境保護等情況開展定期評估;長江流域縣級以上地方人民政府應當根據評估結果對開發區產業產品、節能減排等措施進行優化調整。

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        建立流域協調機制

        “不謀全局者,不足謀一域?!遍L江保護需要流域上下“一盤棋”的共治共理,是一項全流域的系統工程。

        過去,長江條塊分割的管理方式,帶來各自為政、重復建設的問題,久遭詬病?!堕L江保護法》在第一章總則中明確建立流域協調機制,將 “九龍治水”變為“一龍管江”,促進長江流域實現龍頭龍身龍尾協調發展。

        一是明確流域協調機制的職責。在第四條中明確國家長江流域協調機制統一指導、統籌協調長江保護工作,審議長江保護重大政策、重大規劃,協調跨地區跨部門重大事項,督促檢查長江保護重要工作的落實情況。

        二是明確流域協調機制的組成。在第五條中明確由國務院有關部門和長江流域省級人民政府,負責落實國家長江流域協調機制的決策,按照職責分工負責長江保護相關工作,并要求長江流域各級河湖長負責長江保護相關工作。

        三是建立流域信息共享機制。在第九條中要求國家長江流域協調機制應當統籌協調國務院有關部門,在已經建立的臺站和監測項目基礎上,健全長江流域生態環境、資源、水文、氣象、航運、自然災害等監測網絡體系和監測信息共享機制。并在第十三條中要求,國家長江流域協調機制統籌協調國務院有關部門和長江流域省級政府建立健全長江流域信息共享系統,共享長江流域生態環境、自然資源以及管理執法等信息。

        四是建立地方協作機制。在第六條中要求長江流域相關地方在地方性法規和政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面建立協作機制,協同推進長江流域生態環境保護和修復。并在第八十條明確對長江流域跨行政區域、生態敏感區域和生態環境違法案件高發區域以及重大違法案件,依法開展聯合執法。

        五是建立專家咨詢委員會。在第十二條中要求國家長江流域協調機制設立專家咨詢委員會,組織專業機構和人員對長江流域重大發展戰略、政策、規劃等開展專業咨詢;國務院有關部門和長江流域省級政府及其有關部門按照職責分工,組織開展長江流域建設項目、重要基礎設施和產業布局相關規劃等對長江流域生態系統影響的第三方評估、分析、論證等工作。

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        強化政府管理責任

        盡管涉及長江保護職責的部門非常多,責任劃分也非常復雜,職能比較分散,現行涉及水管理的法律也有30多部,但是保護長江,離不開長江沿岸各級地方政府的總指揮、總調度和運籌帷幄。因此,《長江保護法》通過加強政府責任,厘清部門履職邊界,理順中央和地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系,解決誰都可以管、誰都不愿管以及部門間監管方法、尺度和標準不一致等問題。

        一是系統明確政府責任。通過對長江流域的規劃布局、綠色發展戰略、資源開發利用、資源保護、污染防治、生態環境修復、生態環境保護資金投入、生態保護補償等方方面面的政府責任,進行全面系統性的制度設計,加強長江流域山水林田湖草的系統治理,建立起全流域水岸協調、陸海統籌、社會共治的綜合協調管理體系。

        二是明確地方政府考核制度,第七十八條規定,國家實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度;上級人民政府應當對下級人民政府生態環境保護和修復目標任務完成情況等進行考核。

        三是約談地方政府制度。第八十一條規定,國務院有關部門和長江流域省級人民政府對長江保護工作不力、問題突出、群眾反映集中的地區,可以約談所在地區縣級以上地方人民政府及其有關部門主要負責人,要求其采取措施及時整改。

        四是政府向人大報告制度。第八十二條要求,國務院應當定期向全國人民代表大會常務委員會報告長江流域生態環境狀況及保護和修復工作等情況;長江流域縣級以上地方人民政府應當定期向本級人民代表大會或者其常務委員會報告本級人民政府長江流域生態環境保護和修復工作等情況。

        《長江保護法》是對政府責任要求最多的法律之一,共有62條有關政府的責任規定,占法律條文總數的65%,體現出《長江保護法》的綜合性、跨界性和宏觀性。

        從黨的十八大以來積累的生態環境治理經驗來看,要想改善一個區域的生態環境,首先要加強政府環境責任,推動地方黨政主要領導發揮示范帶動作用,真正重視生態環境保護工作,承擔起應盡的職責,其轄區內的各縣(市、區)委、政府就會親自研究、部署并重視生態環境問題,從而會促進其轄區內的企業遵守環境保護的要求。

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        推進流域休養生息

        推進長江流域休養生息,是恢復和保持長江良好的自我修復、自我凈化功能的根本措施,一方面需要以資源環境承載能力為基礎,停止過度的人為開發活動;另一方面要遵循生態系統的自然科學規律,采取措施修復生態系統功能。

        為推進長江流域休養生息,《長江保護法》做出了以下規定:

        一是開展資源環境承載能力評價。第八條授權國務院自然資源主管部門會同國務院有關部門,定期組織長江流域土地、礦產、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調查,建立資源基礎數據庫,開展資源環境承載能力評價,并向社會公布長江流域自然資源狀況。并在第二十二條明確規定,長江流域產業結構和布局應當與長江流域生態系統和資源環境承載能力相適應。

        二是實施“三線一單”生態環境分區管控?!叭€一單”是以改善環境質量為核心,以空間管控為手段,統籌生態保護紅線,環境質量底線,資源利用上線以及環境準入負面清單等要求的系統性分區環境管控體系,把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內,給自然生態留下休養生息的時間和空間?!堕L江保護法》第二十二條規定,長江流域省級人民政府根據本行政區域的生態環境和資源利用狀況,制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單,報國務院生態環境主管部門備案后實施。

        三是禁止生產性捕撈和禁漁。第五十三條規定,國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理;在長江流域水生生物保護區全面禁止生產性捕撈;在國家規定的期限內,長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規定區域等重點水域全面禁止天然漁業資源的生產性捕撈。

        四是劃定禁止采砂區和禁止采砂期。第二十八條規定,國務院水行政主管部門有關流域管理機構和長江流域縣級以上地方人民政府依法劃定禁止采砂區和禁止采砂期,嚴格控制采砂區域、采砂總量和采砂區域內的采砂船舶數量;禁止在長江流域禁止采砂區和禁止采砂期從事采砂活動。

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        加強長江資源保護

        長江流域橫跨東、中、西部三大經濟區,蘊藏著全國1/3的水資源、1/5的水能資源,具有完備的自然生態系統、獨特的生物多樣性,蘊藏著豐富的野生動植物資源、礦產資源、水資源、水能資源。

        過去幾十年粗放式的發展使長江付出了沉重的環境代價,據農業農村部統計,長江流域瀕危魚類物種達到 92 種,瀕危物種接近 300種。有“水中大熊貓”之稱的白鰭豚 2007 年被宣布功能性滅絕,有長江生態“活化石”之謂的長江江豚 2017 年數量僅存 1012 頭,21世紀初長江鱘野生種群基本絕跡,生物完整性指數到了最差的“無魚”等級,一些珍稀、瀕危野生動植物種群數量急劇下降、棲息地和生物群落遭到破壞。

        為加強長江流域生態資源保護,《長江保護法》做出了以下規定:

        一是國家統籌長江流域自然保護地體系建設。第三十九條授權國務院和長江流域省級人民政府在長江流域重要典型生態系統的完整分布區、生態環境敏感區以及珍貴野生動植物天然集中分布區和重要棲息地、重要自然遺跡分布區等區域,依法設立國家公園、自然保護區、自然公園等自然保護地。

        二是重點保護珍貴、瀕危水生野生動植物。第四十二條要求,國務院農業農村主管部門和長江流域縣級以上地方人民政府,應當制定長江流域珍貴、瀕危水生野生動植物保護計劃,對長江流域江豚、白鱀豚、白鱘、中華鱘、長江鱘等珍貴、瀕危水生野生動植物實行重點保護。

        三是開展長江流域水生生物完整性評價。第四十一條要求,國務院農業農村主管部門會同國務院有關部門和長江流域省級人民政府建立長江流域水生生物完整性指數評價體系,組織開展長江流域水生生物完整性評價,并將結果作為評估長江流域生態系統總體狀況的重要依據。長江流域水生生物完整性指數應當與長江流域水環境質量標準相銜接。

        四是建立野生動植物遺傳資源基因庫。第五十九條要求,國務院林業和草原、農業農村主管部門,應當對長江流域數量急劇下降或者極度瀕危的野生動植物,以及受到嚴重破壞的棲息地、天然集中分布區、破碎化的典型生態系統,制定修復方案和行動計劃,修建遷地保護設施,建立野生動植物遺傳資源基因庫,進行搶救性修復。

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        完善污染防治措施

        取有效措施控制總磷排放濃度和排放總量;對排污口和周邊環境進行總磷監測,依法公開監測信息。

        二是加強對固廢的監管。第四十九條明確禁止在長江流域河湖管理范圍內傾倒、填埋、堆放、棄置、處理固體廢物,并要求長江流域縣級以上地方人民政府應當加強對固體廢物非法轉移和傾倒的聯防聯控。

        三是加強農業面源污染防治。第四十八條要求,長江流域農業生產應當科學使用農業投入品,減少化肥、農藥施用,推廣有機肥使用,科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物。

        四是開展地下水重點污染源和環境風險隱患調查評估。第五十條要求,長江流域縣級以上地方人民政府,應當組織對沿河湖垃圾填埋場、加油站、礦山、尾礦庫、危險廢物處置場、化工園區和化工項目等地下水重點污染源及周邊地下水環境風險隱患開展調查評估,并采取相應風險防范和整治措施。

        五是嚴格?;愤\輸的管控。第五十一條明確禁止在長江流域水上運輸劇毒化學品和國家規定禁止通過內河運輸的其他危險化學品,要求長江流域縣級以上地方政府交通運輸主管部門會同本級政府有關部門,加強對長江流域危險化學品運輸的管控。并授權國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門,建立長江流域危險貨物運輸船舶污染責任保險與財務擔保相結合機制。

        六是加快搬遷改造重點地區?;菲髽I。第六十六條要求,長江流域縣級以上地方政府,應當加快重點地區危險化學品生產企業搬遷改造,推動鋼鐵、石油、化工、有色金屬、建材、船舶等產業升級改造,推動造紙、制革、電鍍、印染、有色金屬、農藥、氮肥、焦化、原料藥制造等企業實施清潔化改造。

        2017年6月27日修正的《水污染防治法》對于水污染防治有較為詳細的制度設計,《長江保護法》在《水污染防治法》的基礎上,針對長江水污染的特點,增加了以下六項要求:

        一是控制總磷排放總量。第四十六條明確要求長江流域省級政府,要制訂本行政區域的總磷污染控制方案,并組織實施。對磷礦、磷肥生產集中的長江干支流,有關省級人民政府應當制定更加嚴格的總磷排放管控要求,有效控制總磷排放總量;磷礦開采加工、磷肥和含磷農藥制造等企業,應當按照排污許可要求,采

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        推行生態保護補償

        長江干流及重要支流源頭、上游水源涵養地等區域,往往要為流域的生態環境保護作出一定經濟利益犧牲。推行生態保護補償,在《長江保護法》中建立生態保護補償的法律機制,有利于環境利益和經濟利益在保護者和利用者、受益者和付出者之間公平分配,上下游之間通過補償方與被補償方之間的利益協調和共享機制,促進環境福祉的共享,真正形成全流域發展合力,從而推進長江經濟帶的高質量發展。

        一是明確生態保護補償辦法。第七十六條明確規定,國家建立長江流域生態保護補償制度,國家加大財政轉移支付力度,對長江干流及重要支流源頭和上游的水源涵養地等生態功能重要區域予以補償,并授權國務院財政部門會同國務院有關部門,制定具體辦法。

        二是明確生態保護補償資金。第七十六條規定,國家鼓勵社會資金建立市場化運作長江流域生態保護補償基金;第六十三條規定,國家按照政策支持、企業和社會參與、市場化運作的原則,鼓勵社會資本投入長江流域生態環境修復。

        三是明確生態保護補償方式。第六十三條規定,長江流域中下游地區縣級以上地方政府應當因地制宜在項目、資金、人才、管理等方面,對長江流域江河源頭和上游地區實施生態環境修復和其他保護措施給予支持。同時,第七十六條規定,國家鼓勵長江流域上下游、左右岸、干支流地方政府之間開展橫向生態保護補償;鼓勵相關主體之間采取自愿協商等方式開展生態保護補償。

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        明確最嚴格法律責任

        一是法律責任范圍寬。需要注意的是,《長江保護法》在法律責任這一章,雖然一共只有12條,但涉及的法律責任可不僅僅是這12條?!堕L江保護法》第九十二條規定,“對破壞長江流域自然資源、污染長江流域環境、損害長江流域生態系統等違法行為,本法未作行政處罰規定的,適用有關法律、行政法規的規定?!?/p>

        《長江保護法》僅對其他相關法律法規未予以處罰的違法行為作出規定,例如,在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目的,違反生態環境準入清單的規定進行生產建設活動的,在長江流域開放水域養殖、投放外來物種的,非法侵占長江流域河湖水域或者違法利用、占用河湖岸線的,非法捕撈、非法采砂的,船舶在禁止航行區域內航行的等。

        迄今為止,有關的法律就有30多部,有關的行政法規有50多部。這些法律和行政法規對破壞長江流域自然資源、污染長江流域環境、損害長江流域生態系統的違法行為,都有嚴厲的處罰,例如《水污染防治法》法律責任部分有22條,《水法》法律責任部分有14條,《野生動物保護法》法律責任部分有16條,《危險化學品安全管理條例》法律責任部分有22條。

        二是損害賠償責任嚴?!堕L江保護法》第九十三條要求,因污染長江流域環境、破壞長江流域生態造成他人損害的,侵權人應當承擔侵權責任。違反國家規定造成長江流域生態環境損害的,國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復責任、賠償損失和有關費用。

        根據《民法典》《侵權責任法》《環境保護法》《水污染防治法》《水法》等有關法律法規規定,因污染環境和破壞生態對他人造成損害,應承擔損害賠償的侵權責任。例如,《環境保護法》《民事訴訟法》授權環保社會組織,《行政訴訟法》授權檢察機關,可以對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,向人民法院提起環境公益訴訟,讓污染者作出污染損害賠償,用于修復被其污染的生態環境。

        2016年2月,向騰格里沙漠排污的8家企業,被環保社會組織向法院提起公益訴訟。2017年8月28日,法院判決這8家企業承擔5.69億元用于修復和預防土壤污染,并承擔環境損失公益金600萬元。

        三是新增刑事責任多。與《長江保護法》同一天表決通過的《刑法修正案(十一)》,新增了四項與長江保護有關的刑事責任,非常嚴厲。

        第一,刑法第三百三十八條新增“在飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區等依法確定的重點保護區域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質,情節特別嚴重的”“向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質,情節特別嚴重的”,判處三年到七年的有期徒刑或者拘役。

        第二,《刑法》第三百四十一條新增“違反野生動物保護管理法規,以食用為目的非法獵捕、收購、運輸、出售第一款規定以外的在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物,情節嚴重的”,判處五年到十年的有期徒刑。

        第三,《刑法》第三百四十二條新增“違反自然保護地管理法規,在國家公園、國家級自然保護區進行開墾、開發活動或者修建建筑物,造成嚴重后果或者有其他惡劣情節的”,判處五年以下有期徒刑或者拘役。

        第四,《刑法》第三百四十四條新增“違反國家規定,非法引進、釋放或者丟棄外來入侵物種,情節嚴重的”,判處三年以下有期徒刑或者拘役。

        (李靜云  武漢大學環境法博士,單位系生態環境部核設施安全監管司政策與技術處)

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